增减挂钩节余指标可用于房地产开发！这些情形不受38号文限制

近期，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《自然资源要素保障政策问答》，对新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发的政策执行口径作出明确。其中一条关键例外，直接关系增减挂钩项目实施与房地产用地合规——2025年12月31日前使用增减挂钩节余指标批准建设的建设用地，不受上述限制。

2026年3月印发的38号文确立了“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”的刚性约束，这是当前土地要素保障的总基调。《自然资源要素保障政策问答》作为对38号文执行口径的官方解释性文件，在问题36中明确列出五项例外情形，其中第⑤项即为“2025年12月31日前使用增减挂钩节余指标批准建设的建设用地”。例外条款并非突破政策底线，而是在严控新增的前提下，对特定历史阶段已启动项目给予的合规过渡安排。

一、政策核心：例外条款明确住宅用地通道

1.原文依据

《自然资源要素保障政策问答》问题36明确：

新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发的例外情形⑤：2025年12月31日前，使用增减挂钩节余指标批准建设的建设用地，属于例外，可用于经营性房地产开发。

2.关键认定

增减挂钩节余指标属于新增建设用地指标范畴。在政策窗口期内，满足条件的建新区可按规定用于经营性房地产开发。

二、实操红线：3类可做、1类严禁

可用于城镇住宅的情形：

1.建新区已批

2025年12月31日前，已使用增减挂钩项目节余指标批准建新的建设用地。

2.征收已启动

2025年12月31日前，使用增减挂钩项目节余指标已发布土地征收预公告的建新区。

3.立项已明确住宅

增减挂钩实施规划立项时，建新区用途确定为城镇住宅。

严禁用于住宅的情形：

增减挂钩实施规划立项时，无建新区、仅涉及节余指标流转的项目，相关指标不得用于城镇住宅开发。

三、市场影响：需求收缩，价格趋同

在38号文“严控新增用于房地产开发”的总基调下，叠加例外条款的窗口期限制（仅限2025年12月31日前已批准的建新区），增减挂钩节余指标市场正面临以下变化：

1.需求被压缩

新增建设用地指标总体供应充足（38号文允许各地按存量盘活比例申请新增指标），且大部分新增指标被优先保障重大项目与民生工程，38号文原则上不再安排新增建设用地用于房地产开发。例外条款虽为节余指标保留了住宅用途通道，但前提是建新区已在窗口期内获批，这一前置条件大幅压缩了可进入住宅市场的指标规模，导致节余指标的整体流转需求下降。

2.价格下行

受住宅用途限制+需求下滑影响，节余指标交易单价趋于下行趋势。

3.两类指标趋同

占补平衡指标交易机制更成熟、定价更稳定；

增减挂钩节余指标与占补平衡指标的定价机制、成交价格正逐步趋同。

四、建议：抓住窗口期，合规优先

1. 快速梳理在库增减挂钩项目，核对建新区批准、征收预公告、立项用途三类要件。

2. 纯指标流转项目，不得违规用于城镇住宅，应投向基础设施、公共服务、乡村产业等合规领域。

3. 结合当前新增指标充裕形势，优化指标配置策略，降低用地成本。